El Estado Social en la Argentina

Contra cierta idea generalizada de que hasta 1943 las relaciones entre el Estado y las organizaciones de asalariados estuvieron caracterizadas exclusivamente por el enfrentamiento y la represión, hay evidencias de un éxito relativo tanto en las medidas de lucha cuanto en los resultados de las negociaciones colectivas. Estas habrían comenzado a redundar en “estatutos de garantías” que incluyeron el nivel de salarios y otras mejoras, “una nueva pauta en las relaciones laborales”, cuya tendencia central habría sido la negociación. El conjunto de esquemas de seguro social efectivamente disponibles –regulados por la ley pero no obligatorios– continuó estando formado por las cajas previsionales de algunos sectores de actividad y las de accidentes de trabajo. El debate entre Estado, partidos políticos, organizaciones de asalariados y organizaciones patronales mostraba, sin embargo, un creciente consenso respecto de la extensión y la obligatoriedad del sistema de seguros sociales . 

El cambio hacia un patrón intervencionista del Estado en el nuevo dominio de “lo social” cruzaba instituciones e ideologías, constituyendo una suerte de espíritu de época, cuya complejidad no se agotaba en las nuevas necesidades económicas de un modelo en crisis.

Para todo esto, que se hallaba “en ciernes”, el período 1943-55 fue una etapa histórica clave. En esa etapa cambió la intensidad y la relación entre las dos lógicas de la intervención social, aquéllas que llamásemos lógicas de intervención “en el centro” y “en las márgenes”. Se consolidó, en primer lugar, un nuevo tipo de intervención en el centro, basada en la expansión de una condición de los asalariados protegida y regulada por el Estado. Esta condición salarial se realizó fundamentalmente a través de una mayor intensidad en la regulación pública de los contratos de trabajo; del crecimiento de los salarios reales; de la extensión cualitativa y cuantitativa del “salario indirecto” en forma de seguros sociales. Las transformaciones se pusieron en marcha por la vía de una relación menos conflictiva y más “protectiva” del Estado en los conflictos capital- trabajo, culminando en una alianza estratégica entre Estado y sindicatos que fue el sostén esencial del gobierno peronista; y que imbuyó de sus especificidades al Estado Social en la Argentina. Se recicló, en segundo lugar, la intervención en las márgenes, adoptando modalidades novedosas. Por una parte la asistencia social fue efectivizada por primera vez en términos de derecho ciudadano y de deuda pública, poniendo en crisis la lógica de legitimación del dispositivo filantrópico- caritativo y paraestatal, que se basaba en una correcta distinción entre pobres, la máxima profesionalización en la atención al pobre incapaz o no vergonzante y una división del trabajo con el Estado respecto del pobre capaz. Sin embargo, al mismo tiempo se descubrió el valor político de una asistencia social eficaz; y el grueso de la asistencia pública continuó siendo paraestatal, canalizándose a través del partido gobernante, con el Estado como refuerzo financiero y legal.

El aumento del salario real se convirtió en el elemento de transferencia de ingresos de índole redistributiva de mayor intensidad de la política social del peronismo clásico. La expansión salarial fue posibilitada directamente por aumentos reales, a través de negociaciones colectivas en donde los asalariados fueron apoyados fuertemente por el Estado; mientras que el sector privado fue presionado para otorgar aumentos a cambio de crédito subsidiado. Indirectamente, además, el salario real creció fuertemente por la disminución de costos clave de la canasta familiar, como el congelamiento de alquileres urbanos y los arrendamientos rurales; el de los servicios públicos, progresivamente nacionalizados; y el de los alimentos, sujetos a controles de precio y a subsidios indirectos.

El otro elemento clave del nuevo modelo de intervención fue la consolidación de una fuerte tutela pública del contrato de trabajo. El Estado medió en los conflictos entre capital y trabajo, aplicando como novedad la fórmula de la conciliación obligatoria, fallando en una cantidad cada vez mayor de casos a favor de los asalariados, imprimiendo intensidad y masividad a la dinámica mediadora. Las leyes regulatorias del contrato de trabajo otorgaron carácter obligatorio a las nuevas condiciones de trabajo; e incluso aparece el Fuero Laboral como parte del dispositivo tutelar de las condiciones de salarización de la fuerza de trabajo.

De la misma manera, si la tradición de un sindicalismo menos hostil hacia el Estado y más inclinado a brindar servicios sociales a sus afiliados preexiste al período 1943-45, su reconocimiento legal masivo y su transformación en sociedades capaces de recaudar aportes multiplican y extienden enormemente ese rol. La masiva afiliación de los asalariados y la creciente obligatoriedad de los aportes a fondos sociales convirtieron a las federaciones sindicales en el anclaje básico de la protección social argentina. Los antiguos Fondos Previsionales se multiplicaron y ampliaron su gama de servicios, a la vez que continuaba la diferenciación entre fondos previsionales (jubilaciones y pensiones) y fondos mutuales de salud y recreación, las “Obras Sociales”. De estos años data además la aparición de las asignaciones familiares por convención colectiva. Hacia el final del período la cobertura de riesgos de la vida activa se había ampliado enormemente (con exclusión del desempleo) y abarcaba a la casi totalidad de los asalariados formales.

El “sistema”, continuó estando armado en base a cajas autónomas, dependientes más o menos directamente de los sindicatos, y por ende fragmentadas según patrones regionales y de ramas de actividad. La tendencias clave del sistema de seguros de vejez fue sin embargo la aparición de una regulación pública que, a través del Instituto Nacional de Previsión Social (INPS), garantizó (a) la extensión de la cobertura de los fondos previsionales a la casi totalidad de los asalariados (482.000 en 1943 a 4.691.000 en 1954); (b) la homogeneización del sistema de cotizaciones y beneficios entre sectores de la retribución alcanzada en la actividad; y (d) la definitiva transformación de los regímenes de capitalización en sistemas de reparto, con fuertes tendencias deficitarias. 

En el caso de los seguros de salud, se profundiza un proceso que sólo adquiriría forma definitiva en el posperonismo. Los seguros de salud argentinos se consolidarán en forma de organizaciones mutuales cogestionadas por empleadores y gremios, sin integración formal alguna con el sistema de hospitales públicos, con un conjunto de normas que otorgarían cierta homogeneidad mínima a la cobertura pero un trasfondo de fuerte fragmentación entre ramas de actividad y regiones.

Los cambios del período 1943-1955 fueron clave también en el conjunto de políticas universalistas. En la más asentada de estas políticas, el sistema de educación pública, la etapa implicó la extensión y masificación de la enseñanza media y secundaria; y la aparición de la preocupación por estrategias de instrucción vinculadas al desarrollo económico: las necesidades productivas y las lógicas del mercado de trabajo. En salud pública el balance es ambiguo, en la medida en que los proyectos originales de centralización y semiestatización quedan relativamente truncos; y al mismo tiempo el crecimiento del sector público en salud es intenso. La expansión de la red de hospitales públicos y de su capacidad de atención serán resultado del esfuerzo presupuestario de los gobiernos provinciales y de la Fundación Eva Perón. El Estado nacional se mantuvo en estrategias de coordinación suprajurisdiccional y en el desarrollo de instituciones especializadas en atención específica; o en el desarrollo de medicamentos clave. El cambio más dramático en políticas universales provino de la estatización de los servicios públicos. Se nacionalizaron o crearon instituciones públicas de servicios en las comunicaciones, una parte importante del sistema de transportes urbanos e interurbanos, la infraestructura sanitaria y los servicios de energía. Además del impacto en el peso real del sector público sobre el Producto Bruto Interno; esto tuvo un importante impacto redistributivo en forma de universalización del acceso y reducción relativa de costos de vida.

El fuerte cambio de modelo de política social se reflejó también en la política asistencial. En los años ’30 era perceptible el avance de una visión que sintetizaba los problemas sociales en una trama única y los ligaba a un criterio de derecho ciudadano. Luego de la Primera Conferencia Nacional de Asistencia Social de 1933, el Poder Ejecutivo somete al Parlamento una Ley de Asistencia y Previsión Social, en cuyo artículo primero se lee que “todo argentino (…) tiene derecho (…) a ser reconocido gratuitamente por las autoridades públicas en los actos de desamparo ocasionados por abandono en la menor edad, desocupación, enfermedad, invalidez y vejez”. 

El proyecto inicial del Estado peronista fue de  crear un sistema público de asistencia a la pobreza que integrase intervenciones sanitarias y transferencias distributivas, y que absorbiese directamente a la estructura filantrópico-caritativa. Muy pronto, sin embargo, el grueso de la política asistencial pública se canalizó a través de la Fundación de Ayuda Social Doña María Eva Duarte de Perón (más tarde Fundación Eva Perón, en adelante FEP).

La FEP realizó un doble tipo de acción: la “ayuda social directa” – distribuciones de bienes (muebles, ropa, juguetes, máquinas de coser, medicamentos y equipamiento médico) y de dinero (efectivo y becas)– y el mantenimiento de una infraestructura de instituciones asistenciales –hogares de tránsito y de ancianos, proyectos de vivienda, hospitales, centros recreativos y colonias de vacaciones, proveedurías de bienes a precios subsidiados. En composición de ingresos la FEP distribuía en forma de política asistencial recursos provenientes fundamentalmente del Estado nacional y de los sectores asalariados. En composición de gastos equivalía al de varios ministerios sumados. La importancia histórica de la FEP está, sin embargo, en dos aspectos fundamentales. Todas las intervenciones llevaban como marca un discurso legitimatorio que circulaba entre la reivindicación del derecho a la asistencia social (y un enfrentamiento con la beneficencia) y la generación de un agradecimiento masivo al gobierno y a Eva misma que “politizaba” la relación FEP/Estado- receptores. En la FEP se combinaba la consolidación de una idea de obligación universal del Estado en la atención a la pobreza con el descubrimiento del potencial político-electoral de la asistencia social.

La impronta del Estado Social argentino –una tutela estatal comprehensiva y al mismo tiempo fragmentada sobre las relaciones salariales– marcó los modos de integración social de la Argentina en las décadas siguientes al peronismo clásico. Los fortísimos vaivenes políticos de la segunda mitad del siglo, quizás aún más que la inestabilidad macroeconómica, hicieron variar la intensidad y la dirección de esta tutela: los sectores incluidos y parcialmente excluidos del paraguas protectivo de un Estado semimilitarizado y feudalizado por una “sociedad civil” más fuerte que lo que una lectura superficial del proceso ha tradicionalmente sugerido. La perennidad del modelo tutelar atravesó, sin embargo, ideologías y posiciones políticas, siendo sus matices más que su espíritu general lo que las coyunturas políticoeconómicas tematizaron.

Luego del golpe de Estado de 1955, y a pesar de un breve intento de revisión general de la política social peronista, las tendencias de lo que hemos denominado política del trabajo en el período 1943-55 se consolidaron: un contrato de trabajo pautado y regulado por el Estado según formas fordistas, con un fuero laboral con impronta protectiva de los asalariados; y un sistema de seguros sociales garantes de la estabilidad del ingreso, fragmentado según líneas corporativo-profesionales pero unificado “por debajo” a través de la intervención  pública. 

Así, la centralización- semiestatización de las cajas previsionales se produce en 1958 20 y la consolidación de sus sistema de reglas en 1969; en 1963 la ley regula por primera vez un salario mínimo obligatorio e indexable; y en 1970 se consolida el régimen de seguros de salud de las Obras Sociales. Significativamente, una regulación jurídica unificadora de los aspectos tutelares y fordistas del contrato de trabajo –la ley 20.744– aparecerá recién 1974. Las políticas universales mantuvieron y profundizaron las tendencias anteriores, ampliando los “mínimos de ciudadanía” garantizados por la educación, la salud y los servicios públicos. Las políticas asistenciales continuaron ocupando un lugar marginal en el marco de una economía de pleno empleo y masivamente formal.

El aspecto más conflictivo y cambiante en el período 1955-76, con mayor impacto probablemente en los matices del complejo de política social fue la relación entre el Estado y el movimiento obrero organizado. La revisión del lugar clave que esta relación había ocupado en el período 1943-55 se constituyó en uno de los objetivos primordiales de los gobiernos posteriores. Estos oscilaron entre intentar el desmonte completo de un modelo socioeconómico de desarrollo tutelado por el Estado con aspectos redistributivos favorables al mundo urbano industrial y a la capacidad de consumo de los asalariados; y la revisión selectiva de los aspectos más cuestionables de ese modelo: el elevado estatismo y en particular el poder relativo de las asociaciones sindicales en la macroeconomía y las microeconomías. Esta situación politizó radicalmente al diálogo Estado- sindicatos, en la medida en que estos últimos eran al mismo tiempo los representantes políticos de los asalariados y del peronismo proscrito, partido de oposición mayoritario de gobiernos civiles y militares. Así, aspectos clave del desarrollo del Estado Social quedaron en el centro de un sistema político extraparlamentario.

Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento económico y de las formas de intervención del Estado Social trajo aparejada una paulatina degradación de las condiciones de generación de empleo y de financiación de la estructura de la protección social. Durante la segunda mitad de los años ’70 y durante los años ’80 la Argentina presenció el crecimiento de la pobreza, la caída en la tasa de generación de empleo, la saturación del sector cuentapropista y las pérdidas de posición de los salarios reales y de la calidad de la protección social de los asalariados. La alta homogeneidad social relativa que caracterizaba al país comenzó a abrir paso a procesos “centrífugos” que quedaron de manifiesto en los años ’80.

Aunque la dictadura militar de 1976-83 significó un parteaguas en la historia política y económica argentina, los cambios no redundaron en una alteración definitiva del modelo de política social. El impacto más importante se verificó en una fuerte restricción de la influencia sindical en la negociación colectiva tripartita con Estado y patronales que permitió una fuerte caída del salario real, un disciplinamiento represivo de la mano de obra y la intervención del sistema de Obras Sociales. Este disciplinamiento se apoyó en facciones del sistema sindical políticamente proclives a la propia dictadura. El disciplinamiento represivo sobre los asalariados se combinó con formas de terrorismo de Estado destinadas a neutralizar la movilización social en organizaciones comunitarias barriales que había sido una característica de los años ’70, a través de la desaparición física (por encarcelamiento o asesinato). Es la dictadura, por último, la que inicia el proceso de descentralización de la educación pública y el de privatización parcial de los servicios públicos.

La transición democrática (1983-1991) fue una etapa de crisis abierta del modelo de integración social, de las capacidades presupuestarias del Estado y del complejo argentino de política social; pero la compleja dinámica del sistema político evitó que esa crisis redundara en transformaciones sustantivas. La política laboral estuvo signada por la negociación directa Estado-sindicatos de la indexación salarial en un contexto de fuerte inflación y de convenciones colectivas congeladas. El complejo de políticas de salud fue el que estuvo más cerca de reformas sustantivas, aunque al cabo de los ’80 esas reformas habían sido sólo marginales. Los intentos de continuar la estrategia de privatización de servicios públicos quedaron también truncos. En el mundo de la política asistencial, por último, es donde se registró la aparición de la estrategia de combate a la pobreza con programas de emergencia alimentaria focalizados.