El Estado capitalista neoclásico en la Argentina

En términos generales, se podría decir que en la última década del siglo XX se presencia un proceso de asistencialización de la política social argentina. Es decir, hay un cambio fundamental en la intervención sobre el mercado de trabajo, que desregula completamente las formas de salarización y el sistema de seguros sociales, incluso privatizando parcialmente una parte de ellos. Hay una fuerte caída de la calidad de la cobertura de los sistemas universalistas del Estado y la desaparición completa del sistema de servicios públicos como tales, quedando sólo una laxa y cuestionable regulación en su lugar. Por último, adquiere una centralidad inmensa la política asistencial, tanto que gran parte de la legitimidad sociopolítica del Estado argentino parece pasar a depender de esa política asistencial.

Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento económico y de las formas de intervención del Estado Social trajo aparejada una paulatina degradación de las condiciones de generación de empleo y de financiación de la estructura de la protección social. Durante la segunda mitad de los años ’70 y durante los años ’80 la Argentina presenció el crecimiento de la pobreza, la caída en la tasa de generación de empleo, la saturación del sector cuentapropista y las pérdidas de posición de los salarios reales y de la calidad de la protección social de los asalariados. La alta homogeneidad social relativa que caracterizaba al país comenzó a abrir paso a procesos “centrífugos”. El cambio en las formas de acumulación de los años ’90 agravó y consolidó este proceso en vez de detenerlo. El empleo se estancó, y un proceso de reemplazo de empleo estable por empleo precario afectó a una parte importante de los asalariados; el sector cuentapropista perdió su carácter de alternativa de mayores ingresos y se transformó en refugio para desempleados sin cobertura; la degradación financiera de la protección social abrió paso a una pérdida de calidad de la cobertura y a la privatización de una parte creciente de los servicios; la pobreza comenzó, finalmente, a mostrar caras cada vez más complejas: a la pobreza estructural del migrante interno que no accede a una mayor calidad de vida se agregó la del asalariado desempleado o la del cuentapropista insertado cada vez más precariamente en un mercado en franco proceso de achicamiento; al freno de la movilidad social ascendente se le sumó la movilidad social descendente y principios de aislamiento de sujetos y colectivos que bordean situaciones de exclusión.

La política social argentina sigue de cerca y consolida estos procesos sociales. En ello repite la experiencia de otros países occidentales y agrava además la situación con algunas de sus propias singularidades. Adaptándose a las condiciones de funcionamiento de los capitalismos de fin de siglo, la intervención social del Estado viró en casi todas partes hacia la búsqueda de formas de reinsertar sujetos que habían perdido su calidad de asalariados (y con ella toda forma de protección pública); y/o (según los casos nacionales) hacia la búsqueda de formas de proteger sujetos cuya salarización es de tan baja calidad que ya no garantiza el acceso a una protección social abarcativa. En Argentina se verifica, también, el pasaje desde un Estado predominantemente regulatorio de una sociedad salarial a un Estado que sólo compensa parcialmente la degradación de aquélla. En los términos propuestos, a la degradación propia de la relación salarial como vector de integración social sucede la deconstrucción sistemática del complejo de intervenciones en el centro y la multiplicación, bastante menos sistemática, de políticas en las márgenes.

En el ámbito de la política laboral, la ley ya no garantiza que una relación  salarial formal esté organizada de manera de proveer los ingresos monetarios mínimos para la subsistencia del asalariado/a y de su grupo doméstico. Las leyes de empleo de 1991 y las subsiguientes neutralizaron el efecto del salario mínimo, al sujetarlo a una negociación colectiva macro que culminó en la práctica en un congelamiento de los mínimos para toda la década. La tutela contractual homogeneizante de una relación salarial estable dejó lugar a un paraguas jurídico laxo, bajo el cual conviven contratos enormemente heterogéneos. La flexibilización contractual, pensada para adaptar la estructura del empleo a nuevos procesos productivos, redundó en la Argentina en procesos de precarización laboral.

La aparición de las curiosamente denominadas “políticas activas de empleo” por parte del Estado nacional y algunos Estados provinciales y municipales completa esta transformación. El achicamiento del mercado de trabajo es tal, que se trata de crear instancias alternativas de obtención de ingreso monetario. Esas instancias revisten para sus receptores el carácter de relaciones salariales, a pesar de que formalmente sean presentadas como programas asistenciales de tipo workfare, es decir subsidios a desempleados con contraprestación en forma de trabajo. La creciente extensión e importancia política de estos programas da cuenta de las profundas modificaciones de la estructura del empleo en la Argentina.

Completando la mutación de la política social, a los cambios en el funcionamiento del mercado de trabajo y en la política laboral se sumó la transformación sustancial del sistema de seguros sociales. El sistema previsional 28 y el sistema de seguros de salud, principales componentes de la seguridad social argentina, fueron parcialmente privatizados y sus componentes de redistribución intergeneracional o intersectorial severamente restringidos. La seguridad social ya no tenderá a homogeneizar la condición salarial entre los extremos, sino que reproducirá en la calidad de la atención de salud y en las prestaciones de retiro el éxito relativo de cada individuo en los ingresos de su vida activa.

Las políticas universales del Estado argentino acompañan también la tendencia. El sistema educativo público sufre hace bastante tiempo de una degradación de la calidad de la enseñanza en sus tres niveles. Este proceso revela irracionalidades sistémicas que son incluso independientes de la variable presupuestaria. La descentralización hacia el nivel provincial del nivel secundario, sólo parcialmente acompañada de transferencia de recursos acordes, ha agravado la degradación. La tendencia a una educación de calidad diferenciada entre sector público y privado es visible, y está sólo frenada probablemente por la relativamente baja competitividad que ha ofrecido hasta ahora la enseñanza en el propio sector privado. La racionalización de recursos que encubren los decretos de Hospitales Públicos de Autogestión, llevando en muchos casos a los hospitales públicos al límite de la pérdida de la calidad de gratuitos, completa la nueva estratificación de gasto y calidad de prestaciones.

Como tendencia general, el aspecto asistencial de las políticas sociales ha pasado a ser el ámbito fundamental de las nuevas formas de intervención social del Estado argentino durante los años ’90. El Estado argentino ha optado políticamente, en el contexto de sus opciones de gobernabilidad (alianzas, límites fiscales y elecciones de política económica) por multiplicar y –recientemente– sistematizar los programas que brindan asistencia alimentaria y nutricional, asistencia de salud y empleo temporario.

Estos programas han tomado una creciente centralidad, al punto que se asocia –en el discurso mediático, en la práctica estatal, en los diagramas burocráticos, en los usos de las organizaciones comunitarias, etc.– “políticas sociales” a programas y políticas asistenciales.

Si la desregulación que demanda el capitalismo posestatista diluye una parte importante de la fuerza integratoria y de los parámetros de protección que brindaban las relaciones salariales, la degradación del empleo y de las condiciones de vida de un sector importante de la población potencia a la vez las necesidades de intervención asistencial del Estado. El resultado es una “fuga” hacia formas masivas y sistemáticas de asistencia social descentralizada en niveles subnacionales, semiprivatizada en organizaciones no gubernamentales religiosas y comunitarias, y cofinanciada por organismos multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF o “Banco Mundial”). Los organismos multilaterales, claro está, aparecen con el doble rol de posibilitar el financiamiento de una parte de la intervención social del Estado nacional y de condicionar y monitorear las formas de esa intervención. La política asistencial, tradicionalmente asociada a la caridad, la filantropía o el clientelismo, pasa a ser sinónimo de eficiencia y eficacia en el uso de recursos públicos, y de justicia distributiva en el plano de la legitimación de las formas de intervención del Estado.